Interdire la bombe, briser le patriarcat, par Ray AchesonLe
traité interdisant les armes nucléaires: comment il a été réalisé et pourquoi c’est important, par Alexander Kmentt

Le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TPNW), adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2017 et entré en vigueur en janvier 2021, était le produit final d’un partenariat très efficace entre les États non dotés d’armes nucléaires, la société civile et les organisations internationales qui se sont engagés dans une « initiative humanitaire » pour faire avancer l’objectif du désarmement nucléaire. Le processus, à la fois visionnaire et pratique, bien planifié et improvisé, organisé et, parfois, chaotique, s’est déroulé sur une période relativement courte de sept ans. Au moment d’écrire ces lignes, le TPNW compte 86 signataires, dont 60 l’ont ratifié. La première réunion des États parties (1MSP) est maintenant prévue pour juin 2022, avec l’invasion russe de l’Ukraine et la menace accrue de guerre nucléaire en toile de fond.

L’histoire de la façon dont le processus du traité d’interdiction a commencé et évolué, comment et pourquoi il a fonctionné, qui a participé (et qui n’a pas participé), comment il a réussi à défier le statu quo, ce que fait le TPNW et l’impact qu’il pourrait avoir sur l’objectif d’élimination des armes nucléaires, est racontée dans deux livres récents par des participants centraux, dont un diplomate de haut niveau, l’autre est un analyste et militant de la société civile. Lus en tandem, ces livres importants aident à expliquer pourquoi si peu de progrès avaient été réalisés jusqu’à présent pour éliminer les pires armes de destruction massive du monde, comment un traité transformateur pourrait changer cela, et pourquoi les États dotés d’armes nucléaires considèrent le TPNW et ses partisans si perturbateurs pour leur sentiment de statut géopolitique et de droit.

Ray Acheson est directrice du programme de désarmement à la Ligue internationale des femmes pour la paix et la liberté (WILPF) et représente la WILPF au sein du groupe directeur international de l’ICAN, la Campagne internationale pour l’abolition des armes nucléaires. Comme le titre irrévérencieux de son livre le suggère, elle présente non seulement une perspective de la société civile sur la campagne pour l’interdiction des armes nucléaires, mais soutient également – de manière convaincante, à mon avis – que l’initiative humanitaire et le travail de l’ICAN étaient enracinés dans les principes féministes d’inclusion, d’autonomisation des voix marginalisées et d’une compréhension plus large de la sécurité et de la justice sociale qui ne laisse aucune place au militarisme et à ses armes les plus destructrices.

Acheson place les efforts déployés depuis des décennies pour éliminer les armes nucléaires dans le contexte des longues luttes en cours pour les droits de l’homme (en particulier les droits des LGBTQ), l’équité entre les sexes, la justice raciale et la justice économique. « Les féministes », écrit-elle, « explorent depuis longtemps les façons dont les normes de genre, en particulier les masculinités militarisées, conduisent aux conflits et à la violence, ainsi qu’à l’acquisition et à la prolifération des armes. » Comment un recadrage des normes de genre et l’inclusion de voix marginalisées peuvent changer la façon dont nous pensons non seulement aux armes nucléaires, mais aussi à la sécurité humaine en général est un thème sous-jacent de son livre. Acheson explique comment le langage « courant » sur les armes nucléaires sert principalement les intérêts de ceux qui les possèdent actuellement, passe en revue les efforts passés en matière de désarmement nucléaire et explique pourquoi ils n’ont pas été à la hauteur. Elle consacre un chapitre entier à un examen granulaire du discours sur les armes nucléaires, exposant les mythes sur la dissuasion et la nécessité de substituer une compréhension basée sur la réalité des capacités destructrices des armes elles-mêmes – une tâche rendue plus difficile par la domination des États dotés d’armes nucléaires dans les institutions de l’ONU chargées de négocier le désarmement nucléaire.

L’ICAN a été lancé par l’IPPNW en 2007, et la campagne naissante a tiré les premières leçons d’autres campagnes de désarmement humanitaire, telles que celles visant à interdire les mines terrestres antipersonnel et les armes à sous-munitions. La décision finale de se concentrer sur la réalisation d’un traité d’interdiction s’écarte des efforts de plus en plus improductifs de la société civile pour travailler au sein des institutions officielles de maîtrise des armements et de désarmement. ICAN devait être non seulement une campagne avec de nouvelles idées, nous dit Acheson, mais un mouvement de masse mondial élevant la voix des victimes (et des victimes potentielles) de l’ère des armes nucléaires, tout en diminuant ceux qui utilisent leur possession d’armes nucléaires comme un moyen de maintenir un pouvoir politique égoïste – ou, comme elle l’exprime, « briser le patriarcat. »

Les chapitres suivants traitent de la croissance rapide de l’ICAN et de ses difficultés de croissance; son partenariat complexe, parfois tendu, mais finalement efficace avec des États qui tentent de trouver leur propre voix sur une question dont ils ont eux-mêmes été marginalisés; une analyse minutieuse des interdictions et obligations de la TPNW; et des réflexions sur le pouvoir, la violence, l’espoir et la résilience. Les militants sur d’autres questions progressistes trouveront tranchantes mais justes les évaluations pointues mais justes d’Acheson des faux pas et des lacunes de l’ICAN, ainsi que de ses succès, tranchantes. Son point de vue sur le formidable défi d’équilibrer un leadership et une prise de décision efficaces avec la transparence et le respect des connaissances, des points de vue et des besoins des militants de base dans une coalition mondiale est particulièrement perspicace.

Alexander Kmentt est directeur du Département du désarmement, du contrôle des armements et de la non-prolifération au ministère autrichien des Affaires étrangères et a été l’un des régisseurs de ce qui allait devenir l’« Initiative humanitaire sur les armes nucléaires ( HINW ) ». Il est également président désigné du prochain 1MSP. Son analyse chevauche et renforce celle d’Acheson à bien des égards, mais en tant que l’un des dirigeants du groupe central d’États qui ont façonné l’initiative et finalement coordonné les négociations du traité, sa perspective lucide sur la façon dont les États eux-mêmes se sont progressivement réunis autour d’un processus visant à transformer le discours international sur les armes nucléaires et à établir une nouvelle voie vers le désarmement nucléaire est indispensable.

Pendant sept décennies, les États dotés d’armes nucléaires ont contrôlé le débat sur le désarmement nucléaire en le présentant exclusivement comme une question de sécurité nationale. Alors que ceux qui sont membres du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) ont salué du bout des lèvres leurs obligations en matière de désarmement en vertu de l’article 6, ils ont insisté sur le fait que les armes nucléaires sont la garantie ultime de leur propre sécurité et de celle de leurs alliés, tout en exigeant que tous les autres États adhèrent à un régime de non-prolifération. Ils ont dit à maintes reprises qu’ils n’étaient pas prêts à éliminer les armes nucléaires tant que leur sécurité ne pourrait pas être assurée par d’autres moyens que la dissuasion nucléaire, tout en refusant de reconnaître les conséquences dévastatrices si et quand la dissuasion échoue. Donner la priorité à leur propre sécurité nationale et au rôle des armes nucléaires en son sein a toutefois été un affront direct aux États non nucléaires, qui ont déjà renoncé aux armes nucléaires et dont le peuple subirait les conséquences catastrophiques d’une guerre nucléaire.

Comme Acheson, Kmentt a une expérience intime des mécanismes de désarmement formels de l’ONU, principalement la Conférence du désarmement (CD) et le Traité de non-prolifération (TNP). Il décrit candidement comment les États dotés d’armes nucléaires ont truqué le système pour contrecarrer tout progrès significatif en matière de désarmement nucléaire, s’engageant parfois dans des plans d’action pour les renier plus tard, abusant parfois de la règle du consensus afin d’opposer leur veto à des propositions non désirées, dominant à tout moment la discussion et excluant d’autres voix. Ces dernières années, nous rappelle-t-il, ils ont affirmé plus ouvertement que le désarmement nucléaire – quand, comment et dans quelles conditions – leur appartient de décider et que les États non nucléaires devraient se préoccuper exclusivement de la non-prolifération.

Le TPNW – et le processus qui l’a produit – a changé cette dynamique en plaçant les conséquences catastrophiques des armes nucléaires sur le devant de la scène, en donnant la parole à des groupes de parties prenantes largement ignorés et en créant un nouvel ensemble de normes internationales avec lesquelles les États dotés d’armes nucléaires doivent tôt ou tard s’engager. Les récits des victimes ont été essentiels à ce changement de paradigme. L’ICAN a travaillé, nous dit Acheson, « pour s’assurer que [le témoignage des survivants] était un élément central de son organisation en incluant les survivants des bombardements atomiques d’Hiroshima et de Nagasaki, ainsi que des essais nucléaires en Australie, dans le Pacifique et au Kazakhstan, dans le cadre de sa délégation aux réunions de l’initiative humanitaire et des processus d’interdiction nucléaire ».

Le processus lui-même, tel que décrit par les deux auteurs, s’est déroulé comme suit. Alors que la Conférence du désarmement est dans une impasse depuis des décennies et que les États membres dotés d’armes nucléaires du TNP continuent de bafouer leurs engagements en matière de désarmement, un petit groupe d’États non dotés d’armes nucléaires a décidé d’essayer une approche différente. Fort d’un nouveau langage sur les conséquences catastrophiques des armes nucléaires inséré dans le document final de la Conférence d’examen du TNP de 2010 à la demande pressante du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), ce groupe restreint d’États a organisé trois conférences internationales – à Oslo, Nayarit et Vienne – pour rassembler et présenter les preuves scientifiques de ces conséquences, tout en renforçant le soutien à une résolution commune des Nations unies appelant à une action urgente pour achever la tâche du désarmement nucléaire afin de prévenir les catastrophes.

Pendant ce temps, l’ICAN, avec l’aide d’une subvention de la Norvège, a commencé à mobiliser des milliers de militants, dans des États dotés d’armes nucléaires et non nucléaires, à l’appui de l’initiative humanitaire et, en particulier, à l’appui d’un nouveau traité visant à interdire les armes nucléaires. Ironiquement, de nombreux États non dotés d’armes nucléaires hésitaient à approuver le traité d’interdiction et le restaient jusqu’à beaucoup plus tard dans le processus, tandis que les États dotés d’armes nucléaires croyaient dès le début qu’un tel traité était indéniablement l’objectif politique. L’ICAN s’est donc retrouvé dans la position inhabituelle de savoir que les États dotés d’armes nucléaires avaient raison et de savourer ce fait, tout en soutenant leurs alliés des États non nucléaires qui n’étaient pas encore convaincus du traité d’interdiction, et en leur donnant suffisamment de temps et d’espace pour l’adopter eux-mêmes. Cela ne s’est pas toujours bien passé. Kmentt discute de la tâche difficile de gérer les attentes du côté de l’État tout en continuant à créer un élan; Acheson explore comment les dirigeants de l’ICAN et les militants de base ont été mis au défi – et parfois ont commis des erreurs – lorsqu’il s’est agi de pousser leurs partenaires étatiques à faire plus que ce qu’ils étaient prêts à faire à un moment donné. « Pour les diplomates, un traité d’interdiction semblait une idée attrayante mais improbable, perturbatrice et certainement une proposition politiquement risquée, compte tenu de l’opposition qu’une telle approche déclencherait », ajoute Kmentt.

À l’issue de la conférence HINW de Vienne, l’Autriche a publié un engagement national à poursuivre un nouvel instrument juridique, fondé sur les preuves scientifiques, qui stigmatiserait, interdirait et éliminerait les armes nucléaires. L’« Engagement autrichien », rédigé par Kmentt, a été le point de basculement de l’initiative humanitaire et a rapidement été rebaptisé « Engagement humanitaire » après des dizaines, et finalement plus de 100 pays l’ont approuvé. « C’est l’ICAN », écrit Kmentt, « qui a fait de l’engagement autrichien l’outil de campagne efficace que nous avions espéré au ministère autrichien des Affaires étrangères. ICAN a compris le potentiel de l’engagement pour créer un élan derrière l’idée du traité d’interdiction. »

Deux groupes de travail à composition non limitée des Nations Unies (OEWG) – en 2013 et 2016 – ont discuté des options et des cadres possibles pour un nouvel instrument juridique. Le deuxième GROUPE DE TRAVAILL a recommandé que l’Assemblée générale donne mandat pour négocier un traité interdisant les armes nucléaires. Ces négociations ont commencé et ont été conclues avec succès l’année suivante.

En fin de compte, la confiance établie au cours de plusieurs années de collaboration s’est maintenue, et le TPNW est devenu une réalité. Acheson et Kmentt conviennent que sans la coopération dynamique, étroite et mutuellement respectueuse des États, des groupes de la société civile et des organisations internationales, l’initiative humanitaire aurait probablement échoué et il n’y aurait pas eu de traité. Kmentt cite à plusieurs reprises le travail influent du CICR et attribue à l’ICAN la mobilisation du soutien public qui a permis à de nombreux États de résister à l’opposition incessante des opposants au traité d’interdiction de l’arme nucléaire. « Sans le plaidoyer de l’ICAN, il n’y aurait pas de TPNW, comme l’a reconnu à juste titre le prix Nobel de la paix 2017. » Son objectif principal, cependant, est le travail du yeoman qui était nécessaire pour construire et soutenir une grande coalition d’États non dotés d’armes nucléaires autour d’un « type de processus différent et d’un objectif qu’ils pourraient atteindre sans, si nécessaire, la participation des États dotés d’armes nucléaires ».

L’initiative humanitaire a confronté une vision abstraite et élitiste de la sécurité avec des preuves médicales et scientifiques sur les conséquences réelles sur les vies humaines, les écosystèmes, l’économie mondiale et la sécurité de milliards de personnes dont les pays ont déjà renoncé aux armes nucléaires. Acheson et Kmentt citent tous deux le travail des climatologues et de l’IPPNW pour fournir de nouvelles preuves effrayantes que même une guerre nucléaire régionale limitée entraînerait un hiver nucléaire qui menacerait la sécurité alimentaire de milliards de personnes. Ils avancent tous deux des arguments convaincants selon lesquels le statu quo nucléaire – l’affirmation des États dotés d’armes nucléaires selon laquelle la dissuasion empêche l’utilisation d’armes nucléaires, qu’ils sont des gestionnaires « responsables » de leurs arsenaux nucléaires et que le désarmement nucléaire est leur affaire et celle de personne d’autre – ne peut pas survivre à l’exposition à ces preuves sur les conséquences dans le monde réel.

Acheson consacre beaucoup d’attention aux victimes des armes nucléaires – les Hibakusha qui ont survécu aux bombardements atomiques américains d’Hiroshima et de Nagasaki, les peuples en grande partie autochtones malades par plus de 1 000 essais nucléaires atmosphériques et sous-marins, les mineurs d’uranium et autres travailleurs de l’industrie nucléaire, les femmes et les enfants qui sont touchés de manière disproportionnée par les radiations. Elle raconte comment l’ICAN, en particulier, a défendu leurs voix et organisé leur pleine participation aux conférences qui ont précédé les négociations du traité, ainsi qu’aux négociations elles-mêmes. Son argument selon lequel le rétablissement du libre arbitre pour les personnes marginalisées a été une caractéristique des mouvements pour les droits des femmes, la justice raciale et les droits LGBTQ, et a été au cœur du succès du processus du traité d’interdiction, est convaincant.

Comme Acheson et Kmentt l’observent, cependant, les majorités peuvent également être marginalisées. En ce qui concerne les armes nucléaires, la très grande majorité des États non dotés d’armes nucléaires a été exclue de la prise de décisions en matière de désarmement nucléaire par un abus éhonté mais remarquablement efficace du consensus. Le mécanisme de désarmement de l’ONU, en particulier la Conférence du désarmement et le TNP, a été saisi pendant des décennies parce qu’un seul veto peut bloquer l’adoption de toute proposition, quel que soit le soutien dont elle bénéficie. En effet, aucun pas vers le désarmement nucléaire n’a pu aller de l’avant sans l’aval des États dotés d’armes nucléaires, qui ont constamment entravé toutes ces mesures. Pour cette raison, explique Kmentt, en menant les négociations avec les règles de l’Assemblée générale, où le vote est la norme plutôt que le consensus, « crée plus d’incitation à négocier réellement et à trouver un consensus, rendant ainsi le vote inutile, alors qu’un forum qui applique une règle de consensus stricte crée souvent un « état d’esprit de veto » qui rend un résultat de consensus moins probable ».

Le TPNW a dû être négocié sans la participation des États dotés d’armes nucléaires, qui ont boycotté les négociations et ont proclamé haut et fort leur refus d’y adhérer. Certains ont dépeint cela comme un handicap. Kmentt et Acheson soutiennent qu’un processus qui ne pouvait pas être dominé et sapé par des États opposés à ses objectifs a produit un nouvel ensemble de normes juridiques, politiques et morales à la fois claires et fortes. Cela ne veut pas dire que les négociations n’ont pas nécessité de compromis. Il y a eu des débats sur des interdictions spécifiques, sur les obligations que les États parties encourraient et sur la quantité ou le peu de détails à inclure sur un futur processus de désarmement nucléaire une fois que les États dotés d’armes nucléaires décideraient de s’y conformer. « [G]ibiscitée des négociations par les États détenteurs d’armes nucléaires », écrit Kmentt, « il était important d’établir les paramètres d’un processus par lequel ces États pourraient rejoindre le TPNW… En fournissant de telles voies sans prescrire le processus d’élimination trop en détail, les négociateurs du TPNW ont agi prudemment à mon avis. »

Je devrais dire quelques mots sur la dissuasion, non seulement parce que l’idée irrationnelle selon laquelle les armes nucléaires entre les mains de certains empêchent l’utilisation d’armes nucléaires par d’autres est au cœur du problème, mais aussi parce qu’Acheson et Kmentt reconnaissent tous deux qu’il est impératif de réfuter la dissuasion en tant que concept et en tant que politique. La dissuasion, dépouillée de toute prétention, est simplement une menace faite par un pays doté de l’arme nucléaire pour détruire le monde en réponse à la même menace venant d’un adversaire doté de l’arme nucléaire: si je pars, nous y allons tous. En tant que système de sécurité mondiale – ou même de sécurité nationale – c’est à la fois insensé et moralement en faillite. Les dirigeants de l’initiative humanitaire et de nombreux négociateurs du TPNW ont compris que l’un des objectifs essentiels du Traité devait être de dénoncer la dissuasion comme une fraude et de l’interdire avec les armes elles-mêmes. Kmentt écrit : « Indépendamment de la question de savoir si le TPNW devient le droit international coutumier, il n’est plus possible d’affirmer – ou de prétendre – qu’une politique de dissuasion nucléaire fondée sur la menace d’infliger une dévastation humanitaire inacceptable est considérée comme légale ou légitime par une majorité d’États. » La question de savoir s’il fallait interdire spécifiquement la menace d’utilisation – c’est-à-dire la dissuasion – dans le TPNW a été un point contesté au cours des négociations. Après de longs débats, la langue a été conservée dans le texte final. Comme le note Acheson, « Interdire la menace d’utilisation nous aide à commencer à démêler l’idée que menacer d’utiliser des armes nucléaires, par le biais de doctrines de dissuasion ou de menaces directes, est une sorte de comportement bénin » plutôt qu’une « action agressive qui peut conduire à une catastrophe absolue ».

La question maintenant – rendue plus tendue et plus urgente par la crise en Ukraine – est de savoir si les États dotés d’armes nucléaires et ceux qui revendiquent une « protection » par le biais de relations de dissuasion étendues, malgré leur attitude hostile actuelle à l’égard du traité, trouveront finalement nécessaire de s’y conformer. Comme Kmentt l’observe de manière archaïque, « les États dotés d’armes nucléaires n’aiment pas le TPNW parce qu’il divise, mais il ne divise que parce qu’ils ne l’aiment pas ». Acheson suggère une réponse dans le développement continu d’alliances entre les questions et entre les mouvements afin de parvenir à un cadre humanitaire pour la sécurité mondiale qui soutient toutes les personnes et pas seulement quelques personnes auto-sélectionnées. « Nous avons activement cherché à faire tomber les barrières, à renforcer les capacités et à amener les gens, en particulier ceux qui ne sont normalement pas engagés dans la pensée ou l’action contre les armes nucléaires. Je pense que cela doit être au cœur de notre travail à l’avenir. »

Kmentt, qui élabore actuellement le programme du 1MSP, consacre son chapitre de clôture à une série de recommandations sur la manière dont le TPNW peut et doit être renforcé et mis en œuvre s’il veut réaliser son potentiel d’élimination des armes nucléaires. Il exhorte davantage d’États à adhérer dès que possible et, après avoir travaillé si dur pour transformer le récit, à garder la vraie nature des armes nucléaires et leurs conséquences au centre de toutes les délibérations futures sur leur abolition. « La question clé qui pourrait bien déterminer en fin de compte l’importance du TPNW sera de savoir dans quelle mesure les partisans du TPNW peuvent recentrer le discours sur les conséquences humanitaires et les arguments de risque qui sous-tendent le TPNW et maintenir cette question comme une priorité politique. »

On répondra à cette question, ne serait-ce que provisoirement, lors de la très importante première réunion de juin.